Le numerose crisi che l’Unione europea ha dovuto affrontare nell’ultimo decennio, culminate nella pandemia di Covid-19, hanno mostrato la capacità di adattamento ma anche le carenze della costruzione europea, aprendo la strada a ulteriori adeguamenti e riforme. Le divergenze di interessi e le disuguaglianze socioeconomiche all’interno dell’Ue, insieme alle minacce di disintegrazione espresse dalla Brexit, hanno evidenziato una persistente necessità di flessibilità per superare gli stalli nel processo decisionale e garantire il funzionamento delle politiche comuni, preservando così l’integrità del sistema dell’Unione.
I tempi sono maturi per avanzare alcune proposte per il futuro dell’Unione, anche in concomitanza con il processo avviato con la Conferenza sul futuro dell’Europa. Il progetto EU IDEA – Integration and Differentiation for Effectiveness and Accountability, coordinato dall’Istituto Affari Internazionali e finanziato dal programma Horizon 2020 dell’Unione Europea, ha individuato una serie di raccomandazioni per i decisori politici a livello nazionale ed europeo.
La sfida dell’efficacia
1) La differenziazione rappresenta una via da seguire nei settori politici all’interno dell’Unione in cui l’uniformità è indesiderabile o irraggiungibile, nonché nella proiezione dell’azione esterna dell’Ue in un contesto globale sempre più instabile, offrendo molteplici modelli di cooperazione con i paesi terzi.
2) Non esiste una soluzione univoca in termini di assetto istituzionale dei progetti di differenziazione, in quanto tali iniziative devono essere calibrate volta per volta sulla base degli specifici obiettivi perseguiti. Per le politiche comunitarie come quelle relative all’Unione economica e monetaria servono metodi di differenziazione strutturati dal punto di vista istituzionale e meccanismi stringenti di sanzione in caso di mancato rispetto delle regole. Per settori puramente intergovernativi come la politica estera e di sicurezza, assetti informali di cooperazione differenziata tra gli Stati membri possono facilitare l’attuazione di iniziative mirate e tempestive.
3) Gli accordi di differenziazione dovrebbero includere meccanismi che ne prevedano l’adattabilità all’evoluzione delle circostanze e alle priorità politiche. Questo si è rivelato particolarmente importante in riferimento all’accesso di Stati terzi al mercato interno, come testimoniano le difficoltà incontrate dall’accordo tra Ue e Svizzera.
La sfida della sostenibilità
4) Va evitato un ricorso eccessivo alla flessibilità, in quanto può produrre dinamiche centrifughe e avere un impatto negativo sull’unità politica e sulla coerenza normativa dell’Ue, portando così alla frammentazione e persino alla disintegrazione nel lungo periodo.
5) Dovrebbe essere stabilito un collegamento diretto con il quadro istituzionale dell’Ue anche quando si realizza una cooperazione differenziata al di fuori dei Trattati, ad esempio nel caso di accordi stipulati dagli Stati membri con i paesi partner per la gestione dei flussi migratori, in modo da garantire la coerenza dei vari formati differenziati tra di loro e con gli obiettivi e le posizioni condivisi nell’Ue.
6) Dovrebbero essere mitigate le divisioni tra partecipanti e non partecipanti ai progetti di integrazione differenziata e dovrebbero essere limitati gli effetti negativi sui secondi, ad esempio garantendo la loro partecipazione alla definizione delle politiche differenziate. Nel caso della Unione economica e monetaria, sarebbe opportuno tenere le riunioni dell’Eurogruppo sempre in un format allargato ai non membri dell’Area Euro.
7) Quando definiamo l’ambito di applicazione della flessibilità, dovrebbero essere individuate linee rosse nel rispetto dei valori fondanti dell’Unione come lo Stato di diritto e i diritti umani, nonché nella salvaguardia dell’integrità dell’ordinamento giuridico dell’Unione, alla base dell’identità costituzionale dell’Ue e del suo funzionamento quotidiano.
La sfida della democrazia
8) La differenziazione consente agli Stati membri dell’Ue di cooperare quando le loro preferenze non sono uniformi. Sebbene si debba riconoscere che, in queste circostanze, è probabile che la differenziazione aumenti la legittimità dell’Ue in termini di output facilitando la realizzazione delle politiche comuni, la legittimità in termini input, e cioè di contributo dei cittadini al processo decisionale, non è ancora sufficiente.
9) È necessario migliorare la legittimità democratica attraverso il controllo parlamentare, soprattutto ampliando le competenze del Parlamento europeo, e la partecipazione democratica diretta dei cittadini (ad es. rendendo permanente il processo avviato con la Conferenza sul futuro dell’Europa).
10) La mancanza di meccanismi di controllo democratico diretto può essere mitigata attraverso meccanismi di controllo amministrativo o giudiziario, ad esempio potenziando le competenze della Corte di Giustizia dell’Ue; o consentendo la partecipazione selettiva dei rappresentanti dei cittadini esclusi (per esempio quelli di Stati terzi che partecipano solo selettivamente a una certa politica Ue) alle fasi preparatorie e di attuazione di una politica differenziata, come avviene nel caso dello Spazio economico europeo (See).
La mole ragguardevole di dati e analisi delle principali politiche dell’Ue ci permette di affermare che l’integrazione e la cooperazione differenziate sono state e rimarranno una necessità in Europa al fine di consentirne la resilienza e il funzionamento. Allo stesso tempo, dovrebbero essere adottate azioni correttive per rendere la differenziazione non solo compatibile con, ma anche favorevole a un’Unione più efficace, sostenibile e democratica.
This publication has received funding from the European Union’s Horizon 2020 research and innovation programme under grant agreement No 822622. This publication reflects only the view of the authors and the European Commission is not responsible for any use that may be made of the information it contains.
Foto di copertina EPA/OLIVIER HOSLET