L’attenzione prioritaria che il G7, l’UE, gli USA e il Giappone rivolgono ai rapporti commerciali nell’attuale contesto di tensioni internazionali, che stanno mettendo in crisi l’attuale sistema degli scambi multilaterali (vedasi la crisi e i tentativi di riforma del WTO, le difficoltà di accettazione di norme etiche e ambientali) è ben rappresentata da iniziative politiche volte a rafforzare la cooperazione e gli scambi commerciali, in un framework di regole e standards reciproci. Ne sono un esempio la piattaforma di dialogo TTC (Trade Technology Council) tra Ue e Usa, e gli accordi Fta di libero scambio tra la Ue e diversi Paesi.
Si tratta di accordi che riguardano il settore civile e non contemplano o escludono la sicurezza nazionale. È il caso del WTO e della politica commerciale UE inquadrata nel Trattato Ue.
Sia il WTO e il Trattato UE prevedono clausole di esenzione simili, rispettivamente art. XXI GATT e art. 346 TFUE, soggette al giudizio di compatibilità dei rispettivi organi arbitrali. Il recente caso Wto dei dazi Usa riguarda proprio questo aspetto.
Le conclusioni provvisorie sul caso dell’acciaio Usa
Il Panel WTO del 9 dicembre 2022 ha condannato gli Usa nel contenzioso sui dazi per l’acciaio e l’alluminio prodotti in Cina per aver invocato impropriamente l’esenzione per la sicurezza nazionale, raccomandando di conformarsi alle disposizioni del GATT.
Le conclusioni del Panel stabiliscono che le misure adottate dagli Usa (i dazi) non sono state prese in un periodo di guerra o emergenza nelle relazioni internazionali, né è stata dimostrata l’evidenza dei rischi per la difesa statunitense dovuti all’eccesso di capacità produttiva nel mercato dell’acciaio e dell’alluminio.
Il Panel ha quindi ritenuto che non esistano le condizioni necessarie per invocare un’esenzione per motivi di tutela degli essenziali interessi di sicurezza nazionale.
L’Amministrazione Usa ha rigettato la decisione e ha notificato un ricorso all’organizzazione multilaterale del commercio il 26 gennaio 2023.
Tra dazi e sicurezza nazionale
La particolarità del caso Usa non riguarda le misure sui dazi in senso stretto, ma il fatto che il Panel WTO è intervenuto, secondo gli Usa, nel merito dell’applicazione dell’art. XXI dell’Accordo GATT 1994 che prevede specifiche condizioni circa l’esenzione per la sicurezza nazionale.
Il nocciolo della diatriba riguarda chi detiene la competenza circa le esenzioni alla sicurezza nazionale nel Wto: il Paese invocante a suo giudizio unilaterale, o il Wto che interpreta le modalità di invocazione dell’art. XXI.
La contestazione Usa sul parere del Panel si fonda sulle esclusioni della sicurezza nazionale ex art. XXI dell’Accordo GATT del 1994, che prevede la non diffusione di informazioni considerate contrarie agli interessi essenziali di sicurezza, relativamente a tre casistiche quali materiali fissili, traffici di materiali, periodo di guerra o altra emergenza nelle relazioni internazionali. E’ stata in particolare richiamata la condizione “taken in time of war or other emergency in international relations.”
A parere degli Usa, i Paesi firmatari non hanno concesso la competenza al Wto a entrare nel merito delle decisioni sovrane sulla sicurezza nazionale.
Merita sottolineare che gli Usa hanno introdotto il legame tra le misure doganali sotto accusa per l’acciaio e l’alluminio con la sicurezza nazionale, in quanto “costituiscono risorse chiave per la produzione di veicoli, armi e sistemi per l’infrastruttura critica nazionale”. Lo US Department of Commerce ha redatto lo Steel Report, interpretando in modo ampio la sicurezza nazionale allargandola a “general security and welfare of certain industries”, necessari per soddisfare requisiti critici della difesa nazionale.
La conclusione Usa è che l’eccesso di capacità produttiva mondiale di acciaio e alluminio rappresenta una circostanza che, comportando l’aumento delle importazioni, ha effetti avversi perché minaccia di mettere a rischio la capacità produttiva interna di acciaio, e quindi indebolendo l’economia Usa e danneggiando la sicurezza nazionale. È da notare che è raro che gli impatti sull’industria della difesa vengano portati al Wto.
L’Amministrazione Usa ha utilizzato l’esenzione ritenendo di poter escludere la competenza del Wto sul caso in questione, scelta che ha sollevato polemiche, viste come il tentativo di evitare una condanna, aggirando le norme multilaterali in modo strumentale e protezionista.
Si osserva anche che la decisione di imporre dazi avvenne con l’Amministrazione Trump, senza che l’Amministrazione Biden abbia modificato l‘atteggiamento critico sulla rilevanza dell’attuale sistema commerciale multilaterale e sulla validità delle decisioni dei tribunali al fuori degli Usa. E questo in un momento di tensioni geopolitiche in cui si tenta di superare la crisi del Wto con discussioni su come riformare l’Organizzazione stessa.
Le argomentazioni che hanno portato alla decisione del Panel
Il Panel ha ritenuto che lo spirito dei negoziati sull’Accordo GATT 1994, e la giurisprudenza nel corso degli anni, che include alcuni casi dove il Panel Wto è intervenuto in materia, dimostra che le eccezioni per la sicurezza rimangono soggette alle disposizioni per la risoluzione delle controversie, confermando che il Panel ha il ruolo di valutare le condizioni di applicabilità dell’art. XXI, mentre la discrezionalità interpretativa dei Paesi deve essere limitata alla bona fide, un principio generale di diritto internazionale codificato dalla Convenzione di Vienna sulla legge dei Trattati.
Nel caso dei dazi Usa, il Panel Wto, confermando sia l’interpretazione dell’art. XXI, sia le evidenze che gli argomenti presentati nella disputa, ha valutato che le misure prese dagli USA “in time of war…” non sono coerenti né giustificabili, e che le motivazioni circa effetti negativi sulla sicurezza nazionale sono privi di evidenze.
Con l’avvio del ricorso Usa al Wto, è plausibile che il Dispute Settlement Body non potrà non attenersi allo spirito e alle disposizioni dell’Accordo GATT, ribadendo l’obbligo di uniformarsi agli obblighi multilaterali.
Foto di copertina EPA/MARTIAL TREZZINI